如何讓規劃（huá）環評更好（hǎo）發揮作用

環境影響評價製度在我國已有近40 年的實踐，規劃環評正式納入法規體係也有15 年的曆史，規劃環評（píng）製度在控製汙染物排放（fàng）、改善環境質量、優化（huà）產業布局等方麵發揮了重大作用。但是，在規劃環（huán）評開展過程中，由於介（jiè）入時間過晚、評價技術不夠完善、承載分析（xī）不夠（gòu）等（děng）各類原因，經常導致規劃（huá）環評的（de）有效（xiào）性不（bú）足，進而製約了這項製（zhì）度的推動和發展（zhǎn）。

影響規劃環評有效性的（de）主要原因

第一，項目、規劃先行，規劃環評未能“早期（qī）介入”。自《規劃環境（jìng）影響評價條例》頒（bān）布（bù）實施以（yǐ）來， 在各級環保部門的大力推動下，全國各地已逐步加強了規（guī）劃環評工作。但是各地規劃環評（píng）的執行率仍然不高，先上項目（規劃）、再做規劃環評的現象依舊突（tū）出。大量規劃未經環（huán）評就被批準或（huò）頒布、實（shí）施，規劃（huá）環評未能“早期介入”，由於錯過了“預防”的關鍵時段， 項目和規劃未充分考（kǎo）慮區域環境、資源承（chéng）載及區域空間管控的要（yào）求，進而出（chū）現區域環境質量下降，敏感生態（tài）空間被侵（qīn）占等問題。此（cǐ）時，規劃已經批複，環評提出的優化調整建議難（nán）以（yǐ）再被規劃編製單位采納，給規劃環（huán）評工作帶來較大困難。

第二（èr），規（guī）劃環（huán）評技術（shù）方法不夠完善，部分（fèn）評價隊伍專業性不足（zú），導（dǎo）致評價成果質（zhì）量不高。已經開展的規劃環評，工作成果的質量也存在問（wèn）題。由於規劃包含的內容較多、涉及的時空尺度較大，並且具有很強的不確定性，因此，規劃環評的複雜性要遠遠高於項目環評。在這種情況下，要（yào）科學預測規劃實施可能帶來的環境影響，需要強大的（de）技術力量（liàng）和（hé）先（xiān）進的技術方法。然而，目前對（duì）於規劃環評的核心技術方法，如資源環（huán）境承載力（lì）分析，尚無（wú）成熟的理論和方法體係， 從不同方法和指標得出（chū）的結論差距較大；對於產業布局的空間合理性評價，普遍（biàn）缺少基於GIS（地理信息（xī）係統）的分（fèn）析，提出的調整建議不準確，缺乏指導性和說服力。

第三，許多從事規劃環評的機構，其主要業務（wù）是建（jiàn）設項目環境影響評價，難以跳出（chū）項目環評思維模式的束縛，對規劃環評的（de）主要成果“三線一單”（生態紅線、資源利用上線、環境質量（liàng）底線、負麵清單）的理解不到位，導致有些（xiē）規劃環評報告雖然明確設置了“三線一單”的章（zhāng）節，但工作重點仍放在了針對各具體規（guī）劃項目、各環境要素的評價結論上，而沒有真正提出規劃範圍內生態紅線設置要求、環境質量底線要求和資源利用上（shàng）線要求，規劃項目的負麵清（qīng）單也（yě）往往照搬照抄產業政（zhèng）策名錄，沒有建立評價成果與環境影響預測（cè）工作的（de）因果關係，報告前（qián）後脫節，“兩張皮” 現象（xiàng）嚴重，工作質量不盡如人意。

增強規劃環評有效性的做法

第一，強化回顧（gù）性評價和評價（jià）全過程互動倒（dǎo）逼區域整（zhěng）改及規（guī）劃修編，彌補未能（néng）“早期介入”的硬傷。對於一些由於曆史原因，已曆經多年的開（kāi）發曆程，規劃環評未能“早期（qī）介入”的情況，可采取以下幾個做法：  

首先，針對區域現有環（huán）境問（wèn）題，強化區域規劃開發回顧性調查（chá）和評價。分析現有產業以及園區建（jiàn）設對大氣、水環境、生態、風險等影響，深入分析規劃區域內生態環境質量變化趨勢以及與（yǔ）產（chǎn）業發展的關係， 識別區域發展的環境壓力，基於現有環（huán）境問題和環境目標，在空間管製、總量管控和環境準入等方麵提出明（míng）確的、有針對性的規劃優化（huà）調整（zhěng）建議（yì）和環保對策措施（shī）來還清現有環境問題欠賬。  

其次，針對規劃存在問題（tí），強化評價全過程互（hù）動， 促進規劃修（xiū）編。在評（píng）價過程中，與規劃編製單位積極配合，就（jiù）規劃的發展定位（wèi）、目標，產業結構、規模、布局，基礎設施建設、環（huán）境管理指標體係、環保對策措施、環境管理要求等各個方麵進行多次全過程的互動溝通，並建議規劃單位進行規劃修編，擺正（zhèng）戰略轉型發展思路，為（wéi）規劃區域能（néng）夠（gòu）適應和引領經濟發（fā）展（zhǎn）新常態，走適度發展（zhǎn）的可持續道路奠定堅實的基礎。

第二，要堅持“三線一單”為規劃環評核心工作目標，提高工作成果質量。“三線一單”是強化區域空間、總量、準入的直接有效手段，是開展規（guī）劃（huá）環評的核心工作目標。規劃環評報告的規劃分析（xī）、現（xiàn）狀（zhuàng）調查、環境影響識別、預測、評價及環（huán）境承載力（lì）分析等工作（zuò）均圍繞此展開，規劃調整（zhěng）建議、環境管理要求均以“三線一單”為約（yuē）束（shù）條件提出，使整個（gè）報告（gào）要內在（zài）邏輯比較清晰，成為一個（gè）有機整體，盡量避免報（bào）告前後脫節， 為了評價而評價的問題。

針對（duì）“三線一單”的製定工作，可采取以下做法：   

首先是空間管控方麵，綜合考（kǎo）慮區域的環境（jìng）敏感區分布和區域各類（lèi）規劃要求，同時基於區（qū）域的（de）環境管理要求和規劃（huá）環境（jìng）影響的範（fàn）圍和程（chéng）度劃定（dìng）空間管控範圍，依托地（dì）理信息係統（GIS）手段，結合區域的空間控製要求（qiú），進行疊加製圖，使其清晰圖示（shì）化，使規（guī）劃環評的空間管控具備科學性和可操作性。  

其次是資源承載力方麵，主要（yào）從水資源、土地資源及能源三方麵分析（xī）。以資源供需平衡為基礎，綜合考慮（lǜ）其他影響（xiǎng）因素（sù）進行環（huán）境承載力分析（xī）。以水資源承載力為例，首先分區域計算各區域的水（shuǐ）資源供需平衡反（fǎn）映資源供需狀況，其次綜合考（kǎo）慮資源承載能力的主要（yào）影響因素指標，進行水資源、生態環境、社會環境的耦合（hé）性分析，體現出經濟（jì）和社會係統結構差異對資源承載能力的（de）影響。   

最後是負麵清單（dān）方麵（miàn），負麵清單（dān）的製（zhì）定不僅僅（jǐn）局限於國家產業（yè）政策名錄，而是根據報告評價結果，以“三（sān）線”給出的管控要求為（wéi）基礎，製定負麵清（qīng）單。以區域空間（jiān）管控的要求，提出（chū）禁止開發區和限製（zhì）開發區的範圍清單；以區域（yù）資源承（chéng）載分（fèn）析為基礎，結合區域資源分布和配置要求，分區域、分（fèn）行業，從資源利用總量和利用效（xiào）率方麵提出準入清單（dān）；以（yǐ）區域環（huán）境質（zhì）量為（wéi）基礎，結合區域減排（pái）方案，提出各行業排放限值和執（zhí）行標準的準入清（qīng）單。

加強規劃環（huán）評製度建設的思考

第（dì）一，加強各部門溝通，優（yōu）化現有規劃審批機製， 強化（huà）規劃環評“早期介入”。對於已（yǐ）開發區域，盡管可以通過（guò）強化區域的回顧性（xìng）調查和（hé）評價，提出基於實（shí）現環（huán）境目標，在空間管製（zhì）、總（zǒng）量管控和環境準入方麵的規劃優化調整建議來倒逼規劃（huá）修編。但是，規（guī）劃環（huán）評也因此喪失了（le）其源頭預防環境（jìng）汙染和生態破（pò）壞的作用。因此要嚴格落實《規劃環境影響評價（jià）條例》中關於規劃環評在規（guī）劃審查和審批程序中的地（dì）位，突出規劃環評的重要性（xìng），加（jiā）強與規劃編製（zhì）單位、規劃審批單位及其相關的綜合管理部門和行業管理部門的溝通協調，優化現有的規（guī）劃審批程序與（yǔ）機製，強化規劃環評的“早期介入”。

第二，細化規劃環評環境管理製（zhì）度，提高規劃環（huán）評執行率。  

首先，對規劃環評開展實行“名錄（lù）化”管理：環境保護部應盡快製定（dìng）頒布“規（guī）劃環境影響評價管理名錄”，對於各類（lèi）法（fǎ）律、法規明確要求編製的規劃，根據規劃內容特點，判斷環境影響程度，確定是否需要（yào）開展規劃環評。對於需要開展環評的規劃，形成規劃環評管理名錄，對規（guī）劃環評的類別、審批級別、責任主體進行明確說明，實現規劃環（huán）評的對號入座。  

其次，保（bǎo）障規劃環評跟蹤評價“常態化”進行（háng）： 加強（qiáng）環境（jìng）影響評價跟蹤評價製度。通過跟蹤評價對前期規劃環評提出的約束條件、環（huán）保措施和整（zhěng）改建議進行進一步論證和回顧，對環評監測和（hé）預測分析（xī）結果（guǒ）進（jìn）行評估（gū）。通過常態（tài）化的跟蹤評價，保證規劃環評的落實， 同時對規劃環評的不確定（dìng）性進行（háng）修正。

最後，實現規劃核查“製度化”建立：《規劃環境影（yǐng）響評價條例》提出，當規劃實施過程中產（chǎn）生重大不良環境影響（xiǎng）的，環境保護主管（guǎn）部門及時進行核查， 經核查屬實的，向規劃審批機關提出采取改（gǎi）進措施或者修訂規劃的建議。目前，核查工作尚未正式（shì）開展，應逐步建立規劃環評核（hé）查製度，研究重大不良環境問題的指（zhǐ）征，確定核查工作啟動機製，編製（zhì）核查開展技術指南，建（jiàn）立規劃（huá）核查製度。

以（yǐ）此，加強（qiáng）規劃環評實施（shī）情況的監督、檢查。對應進行規劃環境影響（xiǎng）評價卻未（wèi）進行，或未實施規（guī）劃環評卻審批了規劃（huá）的（de）部（bù）門應依法追（zhuī）究相關部門和人員的責任，保障（zhàng）規（guī）劃環評的實施。

第三，夯實規劃環評的（de）技術基礎，規範從業機構和人員，提升規劃環評成果質量。  

規劃環評作為一項技術報告，規劃環（huán）評基礎理論方法確實存在不（bú）成熟的方麵，特別是在空間管（guǎn）控、資源環境承（chéng）載力、累積影響等領域（yù）。因（yīn）此，對於上述亟需解決的問題，應構建規劃環評研究體係，盡快開展各專題研究，提出整個評價技術流程、重點、指（zhǐ）標、方法、標準等，建立起（qǐ）相對（duì）完善的理論方法體係，通過嚴（yán）謹的科學研究，夯實規劃環評的技術基礎，為科學開展規劃環評提供（gòng）技術支撐。

目前（qián），從事規劃環（huán）評的（de）單位良莠（yǒu）不齊，規劃環評技術力量薄（báo）弱。因此，應針（zhēn）對規劃環評從業人員，從規劃環評的工作邊界和工作目標（biāo）、規劃環（huán）評的主要技術手段和方法等多方麵進行係統的規（guī）範和培訓。提高從業人員的技術素養，為規劃環評作為一項環境（jìng）管理製度，在優布局、控規模、調（diào）結構、促轉型中發揮約束和指（zhǐ）導作用提供人力保障。

（本文來源：《中華環境》雜誌2018年2-3期）